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为了促进国民党早日实行联共抗日的政策，中共中央先后派出周恩来、秦邦宪、叶剑英、林伯渠等同国民党代表在西安、杭州、庐山、南京等地，围绕国共合作、红军改编、陕甘宁边区的地位等问题举行多次谈判。

在中国共产党同国民党的谈判取得明显进展、国共合作的形势已渐趋明朗化的情况下，中共中央开展了以争取民主为中心的巩固和平、促进团结、实现抗战的各项准备工作。

1937年4月26日，中华苏维埃共和国西北办事处设立4个专门委员会，分别起草陕甘宁特区的选举法、政府组织法、文化建设计划和经济建设计划。

选举法起草委员会由蔡树藩负责，成员包括周景宁、谢觉哉、萧劲光、郭洪涛、董必武、王观澜等。

特区行政组织法起草委员会由谢觉哉负责，成员包括蔡树藩、林伯渠、郭洪涛、黄亚光、周兴等。

文化建设计划起草委员会由徐特立负责，成员包括凯丰（何克全）、廖承志、郭洪涛、向仲华、冯文彬等。

经济建设计划起草委员会由蔡子伟负责，成员包括伍修权、马明方、曹菊如、宋裕和、汤振连、王海山等。